Skip to content

Te ingewikkelde regels: Hoe moet de overheid het dan wel doen?

31 oktober 2013

Over de regels die de overheid aan bedrijven en burgers oplegt kunnen we stellen: het worden er steeds meer en ze worden steeds ingewikkelder. Niet alleen bedrijven, maar ook burgers zijn steeds meer tijd kwijt aan uitvoeringsregels, denk bijvoorbeeld aan de ingewikkelde regelgeving rond het PGB, het persoonsgebonden budget voor mensen die zorg nodig hebben. Ook komt het steeds meer voor dat burgers ten onrechte geen gebruik maken van regelingen waarop ze recht hebben. Regelmatig klinkt de roep om minder regels, maar de werkelijkheid is weerbarstig. Wat is het dat regels ingewikkeld maakt? En wat zijn daarvan de gevolgen? Er zijn gevallen van burgers die in de problemen komen, doordat overheidsinstanties fouten maken. Zijn de regels dan zo ingewikkeld dat de overheid zelf ze niet naleeft? En hoe moet er dan omgegaan worden met de gedupeerden daarvan? Zijn er richtlijnen op te stellen zijn waaraan regelgeving zou moeten voldoen? Ik doe een paar suggesties.

 

Maat voor regeldruk

 

Er moet een maat voor regeldruk komen. We hebben allemaal bepaalde associaties als het gaat om bureaucratie en ingewikkelde regels. “Er moeten minder regels zijn,” is een veelgehoorde klacht. Het is echter niet zo, dat “minder regels” het leven vanzelf eenvoudiger maakt. Een voorbeeld: Tot 2007 kenden we het verplichte ziekenfonds voor alle werknemers die geen ambtenaar waren en een salaris hadden beneden de ziekenfondsgrens. Dat was op zichzelf een eenvoudige regel. Toch maakte deze regel het leven soms ingewikkeld, bijvoorbeeld als kinderen vakantiewerk deden. Voor vakantiewerk zeg je je bestaande verzekering niet op, maar van het salaris van je vakantiebaantje werd wel ziekenfondspremie ingehouden. Dat kon je dan achteraf weer terugvragen. Zo was het systeem voor de meeste mensen dus handig, maar niet voor iedereen. Vrijwel iedere hoogopgeleide heeft een conflict met het ziekenfonds gehad, omdat je op een gegeven moment boven de ziekenfondsgrens uitkwam, niemand verplicht was om je dat mee te delen (werkgever, ziekenfonds), maar je uiteindelijk wel een boete opgelegd kreeg voor het onterecht verzekerd zijn onder het ziekenfonds! Als we een paar regels toegevoegd hadden, had het leven veel eenvoudiger kunnen zijn. Een toegevoegde regel die mensen de vrije keuze zou hebben gegeven, zou de administratie van werkgevers iets ingewikkelder gemaakt hebben, maar het leven van vakantiewerkers eenvoudiger. Een toegevoegde regel die werkgevers zou verplichten aan hun medewerkers te melden wanneer ze boven de ziekenfondsgrens kwamen, zou voor veel mensen een hoop ergernis bespaard hebben.

Het is dus niet zo, dat regeldruk hetzelfde is als het aantal regels. Soms wordt het leven ingewikkeld door een samenspel van verschillende op zich eenvoudige regels en soms kan het eenvoudiger gemaakt worden door juist regels toe te voegen. We kunnen hier onderscheid maken tussen “regels” en “regelingen”. Een regeling, bijvoorbeeld voor ziektekosten, bestaat uit meerdere regels. Regelingen zitten op zichzelf logisch in elkaar: ze bestaan uit een aantal regels die logisch op elkaar aansluiten. Problemen ontstaan vaak wanneer regels uit verschillende regelingen bij elkaar komen.

Regeldruk heeft te maken met het aantal verschillende regelingen waarmee een burger of een bedrijf te maken heeft. Als je verschillende regelingen treft voor verschillende bevolkingsgroepen (ambtenaren, werknemers, kunstenaars), dan schep je daarmee automatisch een probleem voor mensen die bij meerdere groepen tegelijk horen. Als je verschillende regelingen treft voor verschillende situaties, dan schep je een probleem voor mensen die vaak van situatie veranderen.

Verder kan een regeling voor de ene partij veel belastender zijn dan voor de andere. Zo kan het voor een werknemer erg vervelend zijn om je te moeten verdiepen in regels, voor een werkgever is het minder vervelend omdat die toch al veel meer met terzake doende regelingen te maken heeft. Een aanwijzing voor een te grote regeldruk is dat bepaalde regelingen niet gebruikt worden door onwetendheid.

Een ander probleem is de constatering dat de een meer last heeft van verschillende regelingen dan de ander. Hoe moet je dat waarderen? Als er twee regelingen bestaan die in combinatie voor 5 % van de bevolking heel lastig uitpakken, als je die kunt vervangen door één regeling die lastiger is dan ieder van de aparte regelingen, maar een stuk eenvoudiger dan die twee regelingen in combinatie, hoe moet je dat dan evalueren?

De tijdsduur dat de oude regels hebben gegolden, is ook een maat voor regeldruk. Als ieder jaar de regelgeving totaal wordt vervangen, zal men dat als een grotere druk ervaren, dan wanneer dat eens in de tien jaar gebeurt.

De overheid gebruikt het Standaard Kosten Model (SKM) om de regeldruk te kunnen bepalen. Kort gezegd berekent deze de regeldruk aan de hand van de kosten en de tijd die een ondernemer kwijt is aan het voldoen aan regels die door de overheid zijn opgelegd (IPAL, 2003). Dit geldt voor ondernemers, voor particulieren zou men niet de kosten, maar alleen de tijd in beschouwing moeten nemen en daarbij hoeveel er ten onrechte niet van een bepaalde regeling gebruik wordt gemaakt.

Een zonsondergangclausule wordt wel genoemd als middel om de regelgeving niet onbeperkt te laten uitdijen. Dit is een goed idee, mits er nagegaan wordt of deze clausule geen ongewenste bijeffecten heeft.

 

Al met al kun je stellen dat er nog geen eenduidig criterium bestaat voor regeldruk en dat dit niet eenvoudig is op te stellen.

Om een maat voor regeldruk op te stellen, moeten de volgende vragen beantwoord worden:

– Hoe stel je vast hoe zwaar de druk van regelingen of de combinatie van regelingen is?

– En in welke situatie die zwaarte zich doet gelden (burger, bedrijf, etc.)?

– Hoe weeg je de zwaartes voor die verschillende partijen?

 

 

Analyse van onverwachte consequenties

 

Iedere wet heeft onverwachte gevolgen. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de armoedeval. Een aantal op zich logische regelingen leiden er in combinatie met elkaar toe, dat mensen minder geld krijgen als ze wat meer gaan werken. Het zal duidelijk zijn dat de wetgever dit nooit bedoeld kan hebben.

Dit had men eigenlijk moeten voorzien. Je kunt een database maken, die alle leefsituaties en omstandigheden bevat die door de wetgever zijn voorzien, bijvoorbeeld wel of geen werk, partner met wel of geen werk, kinderen die klein zijn of studeren, enzovoort. Vervolgens kunnen regelingen worden geprogrammeerd en kun je door deze automatiseringsslag alle mogelijke combinaties doorrekenen. Deze resultaten moeten dan worden gecontroleerd op gekke – dat wil zeggen – onwenselijke dingen, zoals de genoemde armoedeval. Het zijn over het algemeen de combinaties van verschillende regelingen die gekke gevolgen kunnen hebben.

Het is natuurlijk ondoenlijk om alle wetgeving in een softwarepakket te vatten, maar alle wetten uit een bepaald afgebakend gebied, bijvoorbeeld alle sociale wetgeving, lijkt me zeer goed mogelijk. Men zou kunnen denken dat het een onmogelijke opgave is om alle levenssituaties te voorzien, maar dat valt mee. Bij alle wetgeving is een groot aantal situaties voorzien, waarvoor clausules van aparte regels ingebouwd worden. Alle situaties die in verschillende regelingen voorzien worden, kun je dus ook in een database stoppen.

Aan dit basisprogramma voeg je de programmering van een nieuwe wet toe, je draait de test en gaat de resultaten evalueren. Dan zul je zien of er ongewenste effecten optreden. Het is handig om die van te voren te zien, en niet pas als de wet al een jaar ingevoerd is. Een effect als de armoedeval moet je met zo’n database kunnen voorspellen. Nieuwe wetten worden al doorgerekend op economische effecten, men zou ze ook moeten doorrekenen op onverwachte consequenties. Het zal vaak om individuele gevallen gaan, waarvoor de consequenties onverwacht uitpakken. Het zou mooi zijn als je ook de regeldruk in zo’n doorrekening kunt betrekken. Als een regeling een zonsondergangsclausule heeft, dan moeten hiervan ook alle consequenties bekend zijn, ook in combinatie met andere regelingen.

 

Een ander aspect dat valt onder consequenties is de fraudegevoeligheid. Over het algemeen kun je stellen, dat een regeling fraudegevoeliger is naarmate hij ingewikkelder is. Als je iedere Nederlander een premie van € 1000 uitkeert, is daar weinig mee te frauderen. Als je voorwaarden stelt, bijvoorbeeld alleen werkende Nederlanders, dan zet je een premie op het aantonen dat je werk hebt. Naarmate de voorwaarden moeilijker te controleren zijn, neemt de fraudegevoeligheid toe. Zo is het relatief makkelijk om op papier ergens anders te wonen. Regelingen die een voordeel opleveren voor mensen op valse adressen hebben hiermee twee nadelen: ze lokken fraude uit en de noodzakelijke controle grijpt in in het privé-leven van burgers. Ook een belangrijke factor is de beleving van rechtvaardigheid. Iemand die een regeling als onrechtvaardig ervaart, zal gauw geneigd zijn te gaan frauderen. Een analyse van onverwachte consequenties zal ook hiermee rekening moeten houden.

 

 

Bouw feedbackmechanismen in

 

Bij de voorgaande punten – regeldruk en onverwachte consequenties – gingen we er blindelings vanuit dat regels uitgevoerd worden zoals ze op papier staan. Er blijkt nog een heel apart chapiter te bestaan, het is namelijk niet altijd zo vanzelfsprekend dat regels worden uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan kwam ik tegen op http://www.claars-notes.nl/uwv/, waarin een burger ten onrechte lange tijd verstoken blijft van een bijstandsuitkering. Het is een hemeltergend verhaal waarin iemand die er echt niets aan kan doen dat ze zonder werk zit, zwaar in de problemen komt door nalatigheid van het UWV. Natuurlijk zijn er klachtenprocedures, maar als een overheidsinstantie echt onwillig is in de uitvoering van haar plichten, dan staat er voor een burger nog maar één ding open en dat is de gang naar de rechter. Dat is een zwaar middel dat lang niet in alle gevallen ingezet zal worden. Daarom pleit ik voor het inbouwen van feedbackmechanismen, die een stimulans moeten zijn voor de instanties, op vergelijkbare wijze waarop de markt een stimulans is voor commerciële bedrijven.

Iedere organisatie wordt op een of andere manier afgerekend op haar prestaties en geld zal hierin altijd een grote rol spelen. Waarom zouden we bij uitkeringen bijvoorbeeld niet de regel inbouwen dat een te laat uitgekeerde uitkering per maand met 2 % verhoogd moet worden? In eerste instantie heeft de gemangelde burger daar niets aan (en moet hij misschien toch naar de rechter), maar op termijn zal zo’n regel ervoor zorgen dat de uitkeringsinstantie haar zaken op orde brengt. Ze moeten immers hun budget verantwoorden.

Wanneer het maar mogelijk is, moet regelgeving gebaseerd zijn op vrijwilligheid. Zo zou bij de invoering van de OV-chipkaart de reiziger de keuze gelaten moeten worden om op de oude dan wel de nieuwe manier te reizen. Vrijwilligheid is een feedbackmechanisme op zichzelf, omdat de aanbieders zich dan moeten inspannen om het de consument gemakkelijk te maken.

Bij sociale zekerheid is zo’n 2%-regel mogelijk, bij de OV-chipkaart is vrijwilligheid mogelijk. In andere gebieden zullen andere feedbackmechanismen bedacht moeten worden. Bij uitkeringen is het doel om mensen een inkomen te verschaffen als ze daar zelf niet toe in staat zijn. Bij de OV-chipkaart ligt het doel in gebruiksgemak voor zowel de reiziger als de vervoersorganisatie en in het voorkomen van fraude. Essentiëel is dat feedbackmechanismen gebaseerd zijn op de gestelde doelen van de regelgeving.

 

 

Samenvattend

 

Er moet vastgesteld worden wat we onder regeldruk moeten verstaan, zowel voor bedrijven als voor burgers. Voor nieuwe en bestaande wetgeving zouden analyses uitgevoerd moet worden op consequenties, ook de niet direct zichtbare consequenties die optreden wanneer meerdere regelingen tegelijk gelden. Op uitvoerende instanties zou feedback-regelgeving van toepassing moeten zijn die wat directer werkt dan de (trage) gang naar de rechter.

Advertenties

From → Bureaucratie

Geef een reactie

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: